MICHELA CIFRA
La Política Agrícola Común (PAC) es, probablemente, el programa más debatido de la Unión Europea. Ninguna otra cuestión comunitaria ha generado tantas polémicas, críticas y negociaciones, después de su creación en los años sesenta.
Oficialmente, su objetivo es “asegurar al consumidor europeo suministros a precios razonables y garantizar una retribución equitativa a los agricultores, además de contribuir al desarrollo del mundo rural”. Un objetivo que, así planteado, no levanta ningún tipo de sospecha o escepticismo, si no fuese porque la realidad se aleja profundamente de lo que se declara en los tratados. En el otro lado del globo hay miles de ganaderos y pequeños agricultores que saben, por propia experiencia, que no es así.
La política sobre azúcar contenida en la PAC, con la cual la Unión Europea protege herméticamente su sector azucarero, produce una cosecha anual de beneficios para la industria alimentaria local que perpetúa el comercio injusto entre Europa y el mundo en desarrollo.
Todos los países principales productores de azúcar apoyan a su propio sector. La mayoría de ellos considera que la protección es la reacción legítima a la elevada inestabilidad de los precios internacionales. Sin embargo, la Unión Europea representa un caso excepcional.
El cultivo de azúcar en la UE
El azúcar que consumimos cotidianamente en multitud de alimentos se puede obtener a partir de dos productos distintos: la caña de azúcar y la remolacha azucarera. La primera tipología se produce en zonas que gozan de un clima tropical, puesto que este cultivo sólo puede crecer de modo apropiado en áreas ricas en sol y en agua, donde los suelos son suficientemente fértiles para proporcionar nutrientes. Debido a ello, la Unión Europea trata solamente con la segunda tipología de cultivo. La UE es el principal productor mundial de azúcar de remolacha, casi el 50 % de la cantidad total. Sin embargo, el azúcar de remolacha representa solo el 20 % de la producción mundial de azúcar, mientras que el 80 % restante se produce a partir de la caña. Los productores de azúcar de caña gozan de ventajas significativas respecto de los que producen remolacha azucarera, como tierras más fértiles o mano de obra más barata. Por eso, la UE es un productor de elevado coste si la comparamos con los principales productores de caña de azúcar. Sin embargo, a pesar de esta desventaja, representa el segundo exportador mundial de azúcar. ¿Cómo logra la UE hacer esto? La respuesta es fácil y tiene una denominación clara: la Política Agrícola Común.
El sistema de protección de la UE previsto por la PAC se ha apoyado, hasta 2017, en tres mecanismos estrictamente interconectados entre sí: un sistema de precios garantizados, uno de protección frente a las importaciones y otro de subsidios a las exportaciones.
La Comisión de la UE se compromete a adquirir cada año cierta cantidad de azúcar a un precio determinado. Este mismo precio suele estar tres o cuatro veces por encima de los precios mundiales. Las cuotas de la PAC apoyan volúmenes de producción muy por encima de las necesidades de consumo europeo, de ahí que la sobreproducción se convierta en una importante fuente de excedente para la UE, que destina al mercado mundial bajo forma de exportaciones. El excedente debe mantenerse al margen del mercado europeo, porque de lo contrario forzaría a la baja dichos precios. La solución preferida por Europa es vender los excedentes a bajo precio en los mercados mundiales. Este mecanismo se financia por los subsidios a la exportación que se pagan a las empresas transformadoras y comercializadoras, que cubren la diferencia entre los precios europeos y los mundiales. Efectivamente, el sistema de gestión del azúcar establecido por la PAC impone elevados costes a los contribuyentes y consumidores europeos. En el otro lado de la ecuación, genera importantes beneficios para la industria azucarera de la UE, tanto para las grandes explotaciones agrícolas como para algunas explotaciones pequeñas del sector agrario.
Reforma de la PAC
El sistema se mantuvo vigente sin mayores cambios hasta principios de la década de 2000, a pesar del compromiso de la Unión, durante la Ronda Uruguay de la OMC, de reducir sus exportaciones. Sin embargo, en 2003 Australia, Brasil y Tailandia recurrieron a la OMC, que en 2005 condenó a la UE por no cumplir con sus obligaciones. La Unión tuvo que emprender un proceso de reforma radical: eliminación progresiva de las ayudas a la producción (apoyo a los precios, ayudas a la exportación) y reestructuración del sector para hacerlo más competitivo. En 2013, como parte del proceso de reforma de la PAC, los estados miembros acordaron una reducción gradual de cuotas y la eliminación del mismo sistema el 30 de septiembre de 2017.
Ahora bien, la “liberalización” del mercado interior no ha ido acompañada de una abolición de los aranceles frente a las importaciones. Si bien se ha reducido la cantidad de azúcar europeo de bajo precio en el mercado mundial frente a un mercado europeo cerrado, muchos países siguen sin saber dónde colocar su producción. Es verdad que, gracias a iniciativas como Todos menos armas o el Acuerdo de Cotonú, actualmente, la Unión Europea acepta importaciones incondicionales de azúcar de algunos países. En concreto, de los llamados Países menos adelantados ( según la clasificación de Naciones Unidas) y de los países ACP (África, Caribe y Pacífico) signatarios del mencionado acuerdo, siempre que hayan celebrado un Acuerdo de Asociación Económica (AAE) con Bruselas.
Sin embargo, son muchos los países que quedan excluidos de estos regímenes preferenciales y sufren pérdidas de divisas importantes (como los países del istmo centroamericano), puesto que su mercado de azúcar no representa un mercado residual como en el caso de la Unión Europea, sino que es fundamental para su desarrollo.
La Unión Europea debería ser consciente de que forma parte de un mundo interdependiente y que el azúcar es una de las materias primas que la vincula con los países pobres. Sin embargo, estamos muy lejos de este escenario. La UE se opone fuertemente a cualquier acuerdo que incluya la apertura de mercados a la importación de azúcar, argumentando que la caída de precios resultante tendría consecuencias devastadoras en los ingresos del sector agrícola. Definitivamente, otra prueba de que no se coloca el interés general por delante de los intereses particulares.
